Saisi par le Premier ministre, le Conseil d’Etat a rendu, le 9 juillet 2026, un avis[1] précisant, pour la première fois, la mise en œuvre, en l’absence d’adoption d’une loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), de certaines dispositions du code de la sécurité sociale et du code de la santé publique qui se réfèrent à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM).
Cette saisine, bien en amont du début des débats parlementaires sur le PLFSS, ainsi que le choix du Gouvernement de rendre public cet avis, traduisent une préparation à l’hypothèse d’un PLFSS non adopté avant le 31 décembre 2026 – et donc d’une absence d’ONDAM pour 2027.
Dans son avis, le Conseil d’Etat précise ainsi quelle référence d’ONDAM le Gouvernement devra retenir.
Trois « ONDAM » envisageables… mais aucun n’est réellement adapté
Le Conseil d’Etat rappelle que même en l’absence d’ONDAM voté, le Gouvernement reste tenu par l’objectif d’équilibre financier de la sécurité sociale.
Trois références, ayant l’avantage d’avoir chacune été examinée par le Parlement, pourraient être envisageables… mais le Conseil d’Etat les écarte une à une :
- l’ONDAM et ses sous-objectifs de la LFSS de l’année n-1. Néanmoins, leur portée est limitée à une année civile[2] ;
- les valeurs de l’ONDAM figurant dans la loi de programmation des finances publiques, qui retrace sa trajectoire sur quatre ans. Toutefois, elles ne sont pas contraignantes et rien ne permet de présumer qu’elles seraient adaptées aux circonstances et aux besoins de l’année en cours ;
- l’ONDAM prévu dans le dernier PLFSS, qui n’a, par définition, pas été adopté.
Le Conseil d’État conclut ainsi que ces trois références « constituent tout au plus des indicateurs utiles, qui ne sauraient tenir lieu d’ONDAM ».
L’objectif de dépenses serait défini par le Gouvernement en tenant compte des spécificités de l’année 2027
Il précise que la référence déterminée par le Gouvernement devra être adaptée aux circonstances et aux besoins de l’année concernée, en tenant compte :
- des « indicateurs » mentionnés ci-dessus ;
- de l’évolution des besoins pris en charge par l’assurance maladie ;
- le cas échéant, des mesures mises en œuvre ou envisagées pour satisfaire aux exigences de protection de la santé et d’équilibre financier de la sécurité sociale.
Il est prévu que cette référence soit rendue publique et qu’elle puisse être contestée devant le juge administratif.
A retenir pour les industriels
👉 Si l’ONDAM pour 2027 n’est pas voté, le Gouvernement devra lui-même fixer un chiffre de référence.
👉 Le Gouvernement devra tenir compte des circonstances et besoins pour 2027 et son appréciation sera soumise au contrôle du juge.
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[1] Conseil d’Etat, Assemblée générale, avis, 9 juillet 2026, n° 411157, Avis concernant la mise en œuvre, en l’absence d’adoption d’une loi de financement de sécurité sociale, des dispositions du code de la sécurité sociale et du code de la santé publique qui se réfèrent à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie
[2] Le Parlement avait d’ailleurs expressément écarté, lors de l’adoption de la loi organique du 22 juillet 1996, toute reconduction automatique en cas d’absence de vote.
